熙宁年时，王安石行保甲法，十家为一保，五十家为一大保，十大保为一都保，家中有男丁两人者，选一人为保丁，家中超过两丁，则另选一丁为附丁，设都保正、副都保正、大保正、保正。
保甲军初时只参与缉盗，熙宁四年时开始演练刀兵骑射，并将保甲军分为四等，第一等骑射武艺胜出者授予官职，第二等兵免徭役一个月、役钱两千、马藁四十，第三、四等兵与第二等兵差不多，只不过根据当地情形，适当的予以一些减免。
五年，保甲军隶属巡检司，轮番入巡检司演练武技。
六年，保甲军设印符，轮值入巡检司时隶属于所在县令管辖，未轮值者隶属司农寺，并设“永兴、秦凤、河北东西、河东”五路和“荆湖、川、广”三路监司统属，正式被纳入正规军之中。
保甲军正式加入正规军序列，与禁军一般享受正规待遇，都、副保正月俸七千钱，大保正月俸三千钱，保正月俸千钱，另有月粮、锦帛，不仅如此，两千保甲军可选三人入京参与大武比，授武状元、武进士、武俊士、武选士，都保正、禁军指挥使者赐与下班殿侍，副保正、副指挥使赐予三司军将，正副都头与守阙军将，赐衣、马及银带、银裹头杖。
熙宁八年，保甲军不再隶属各县，直属于兵部，增一名判官、两名主簿、十名公事官吏，分按各州，政令属枢密院。
元丰元年，翰林学士、权判尚书兵部许将修《开封府界保甲敕》，二年立《府界集教大保长法》，保甲二十二县立教场十一所，大保长计有二千八百二十五人，每十大保长设一名禁军教头训练刀兵，计有禁军教头二百七十人，都教头三十人，使臣十人。
三年，大保长训练完毕，遂立《团教法》，以大保长为教头训练保丁武艺，一大保改为一团，河北、山西、河东三路各增文武一人提举所辖保甲兵。
四年，五路义勇军皆入保甲军，府界、河北、河东、陕西路有保甲、都保共有三千二百六十六人，正长、壮丁有六十九万一千九百四十五人，熙宁九年，义勇军、保甲军、民兵共有七百一十八万二千二十八人。
熙宁四年时，王安石曾经算过一笔账，近七十万保甲军可以节省一百六十六万一千四百八十三钱。
将近七十万的保甲军，所付出的不过是提举、判官、主簿、公事官、都保证、副都保正、大保正、保正三十二万贯银钱和一些教头赏赐。
但司马光极为厌恶保甲军、义勇军，欲将所有保甲军、义勇军、民兵全部废置归农，看着王安石确实增强了大宋国实力，初衷是用半农半兵的保甲军、义勇军、民兵代替耗费颇大的募兵禁军、厢军，事实也确实节省了银钱，毕竟募兵最低等级的兵卒也要支付三百文的月俸，一年也需要三四贯银钱，而保甲军、义勇军、民兵不需要，保甲军兵分四等，待遇最高的一等保甲军岁俸也只两贯银钱、免役一个月和给了四十斤马藁。
但是有一点大宋朝无法解决，就是大宋朝除了放屁不纳税的高赋税制度，高赋税之下，必然会造成物价的居高不下，熙宁九年时，保甲军、义勇军、民兵达到恐怖的七百万，即使轮流巡戍，也会造成大量劳力流失，物价本就居高不下，劳力的流逝必然会造成生产物资的劳力不足，物少价必高，又一次隐形的推高了物价。
物价居高不下，这些半农半兵性质的民兵如何养活家小？
于是，本该缉盗的保甲军、义勇军、民兵，转身成了“盗贼”。
根据大宋朝税赋律法，坐商税率3，行商税率2，所谓行商，就是从杭州贩卖货物到开封，沿途不能停留贩卖，每次停留贩卖，税率就是坐商3税率，从杭州到开封，究竟要经过多少州县？每过了一次州县，就要缴纳2的税率，甚至于经过一个不大的县治被义勇军征收数次。
不仅保甲军、义勇军、民兵光明正大征收所在州县赋税，明里是兵，暗里为匪也不稀奇。